WikiDer > Регулирование парниковых газов в соответствии с Законом о чистом воздухе

Части этой статьи (относящиеся к двум решениям Верховного суда от июня 2014 г.) должны быть обновлено. Обновите эту статью, чтобы отразить недавние события или новую доступную информацию. (Ноябрь 2014 г.)

, Агентство по охране окружающей среды США (EPA) начало регулирование парниковые газы (ПГ) под Закон о чистом воздухе («CAA» или «Закон») от мобильных и стационарных источников загрязнения воздуха впервые 2 января 2011 года. Стандарты для мобильных источников были установлены в соответствии с разделом 202 CAA, и парниковые газы из стационарных источников в настоящее время контролируются в соответствии с Частью C Раздела I Закона. Основа для нормативно-правовые акты был поддержан в Апелляционный суд США по округу Колумбия в июне 2012 г.^[1][2]

Разные региональные инициативы по изменению климата в США были предприняты правительствами штата и местными властями в дополнение к федеральным постановлениям Закона о чистом воздухе.

История

Первоначальное ходатайство и первоначальный отказ

Раздел 202 (a) (1) Закона о чистом воздухе требует, чтобы администратор EPA установил стандарты, "применимые к выбросам любых загрязнитель воздуха от… новых автомобилей или двигателей новых автомобилей, которые, по ее мнению, вызывать или способствовать к, загрязнение воздуха, которое, как разумно ожидать, подвергать опасности общественное здоровье или благосостояние »(курсив мой).^[3] 20 октября 1999 г. Международный центр оценки технологий (ICTA) и несколько других сторон (петиционеров) обратились в EPA с петицией о регулировании выбросов парниковых газов от новых автомобилей в соответствии с Законом.^[4] Заявители утверждали, что углекислый газ (CO₂), метан (CH₄), оксид азота (N₂O), и гидрофторуглероды соответствовать определению загрязнитель воздуха согласно разделу 302 (g) Закона, и что заявления, сделанные EPA, другими федеральными агентствами и Объединенные Нации межправительственная комиссия по изменению климата (IPCC) пришла к выводу, что эти загрязнители, по разумным причинам, могут угрожать общественному здоровью и благополучию. Основываясь на этих факторах, заявители утверждали, что EPA имеет обязательную обязанность регулировать парниковые газы в соответствии с разделом 202 Закона, и попросили агентство выполнить эту обязанность.^[4]

8 сентября 2003 г. EPA отклонило петицию ICTA на том основании, что оно не имело в соответствии с CAA полномочий обнародовать правила, касающиеся глобального изменения климата, и что CO₂ и другие парниковые газы поэтому нельзя рассматривать загрязнители воздуха согласно положениям CAA, включая раздел 202.^[5] Агентство также заявило, что даже если бы оно имело полномочия регулировать выбросы парниковых газов из автомобилей, оно отказалось бы сделать это по политическим соображениям. Агентство утверждало, что регулирование выбросов парниковых газов автотранспортными средствами не решит глобальную проблему эффективно и не будет соответствовать Политика президента Буша для решения проблемы изменения климата, которая была сосредоточена на ненормативных усилиях, таких как добровольное сокращение выбросов парниковых газов, государственно-частное партнерство, направленное на снижение зависимости экономики от ископаемое топливо, а также исследования, направленные на изучение научных неопределенностей в отношении изменения климата.^[6]

Верховный суд требует регулирования

Действия агентства по петиции ICTA подготовили почву для длительной судебной тяжбы, которая в конечном итоге была оспорена перед Верховный суд 29 ноября 2006 г.

Решением 5-4 в Массачусетс против Агентства по охране окружающей средыВерховный суд постановил, что «парниковые газы хорошо вписываются в емкое определение« загрязнителя воздуха »в Законе», и поэтому EPA имеет законодательные полномочия регулировать выбросы парниковых газов от новых автомобилей.^[7] Суд также постановил, что «политические решения не имеют ничего общего с тем, способствуют ли выбросы парниковых газов изменению климата, и не являются разумным оправданием отказа от вынесения научного суждения». По мнению EPA, это потребовало от агентства сделать положительный или отрицательный вывод об угрозе в соответствии с разделом 202 (a) CAA.^[8]

Выводы EPA об угрозах

7 декабря 2009 года администратор EPA обнаружил, что в соответствии с разделом 202 (a) Закона о чистом воздухе парниковые газы угрожают как общественному здоровью, так и общественному благосостоянию, и что выбросы парниковых газов от автотранспортных средств способствуют этой угрозе. Это последнее действие имеет два различных вывода, а именно:

1) Обнаружение опасности, в котором Администратор обнаружил, что сочетание атмосферных концентраций шести ключевых, хорошо смешанных парниковых газов угрожает как общественному здоровью, так и общественному благосостоянию нынешнего и будущих поколений. Эти шесть парниковых газов: диоксид углерода (CO₂), метан (CH₄), закись азота (N₂O), гидрофторуглероды (HFC), перфторуглероды (PFC) и гексафторид серы (SF₆). Эти парниковые газы в атмосфере представляют собой «загрязнение воздуха», которое угрожает как общественному здоровью, так и благополучию.

2) Вывод «Причина или вклад», в котором Администратор обнаружил, что совокупные выбросы парниковых газов от новых автомобилей и двигателей транспортных средств способствуют концентрации этих ключевых парниковых газов в атмосфере и, следовательно, угрозе изменения климата.

EPA опубликовало эти выводы об угрозе в ответ на дело Верховного суда 2007 года. Массачусетс против EPA, когда суд определил, что парниковые газы являются загрязнителями воздуха в соответствии с Законом о чистом воздухе. Суд принял решение о том, что EPA должно определить, «вызывают ли выбросы парниковых газов от новых автомобилей» или способствуют ли они загрязнению воздуха, которое, как можно разумно ожидать, угрожает общественному здоровью или благополучию, или же наука слишком сомнительна, чтобы принять обоснованное решение "(Вывод об угрозе EPA).

EPA определило, что в соответствии с этим решением есть шесть парниковых газов, которые необходимо регулировать. К ним относятся:

• углекислый газ (CO₂)
• метан (CH₄)
• оксид азота (N₂O)
• гидрофторуглероды (ГФУ)
• перфторуглероды (ПФУ)
• гексафторид серы (SF₆)

Это действие позволило EPA установить нормы выбросов парниковых газов для легковых автомобилей, предложенные совместно с Министерством транспорта. Средняя корпоративная экономия топлива (CAFE) в 2009 году.^[9]

Мнение адвокатской группы

Центр биологического разнообразия и 350.org ранее в декабре потребовал, чтобы EPA установило NAAQS для диоксида углерода не более 350 частей на миллион. В дополнение к шести загрязнителям, упомянутым в иске, они предложили, чтобы трифторид азота (NF₃) быть добавленным как седьмой регулируемый парниковый газ.^[10]

График

Причины и последствия изменения климата

Физические и социальные факторы, влияющие на изменение климата

«Внезапно сжигание ископаемого топлива для транспорта, производства электроэнергии, промышленных процессов и отопления наших домов внезапно превратилось из отличного решения в огромную проблему ... Мы основали наши города, предприятия и свой образ жизни на удобстве и относительно низкая стоимость бензина, угольной электроэнергии и пластика. Неудивительно, что призрак глобальное потепление кажется настолько разрушительным: он угрожает корням нашей культуры ».^[12]

Хотя в научном сообществе существует общее мнение о том, что антропогенные выбросы парниковых газов вызывают изменения в глобальной климатической системе,^[13][14] гораздо меньше согласия по поводу того, что следует делать для решения проблемы, потому что как причины, так и потенциальные решения связаны с существенными экономическими, политическими и, как указывает Ингрид Келли, социальными и культурными проблемами. Решение проблемы изменения климата было и будет оставаться особенно трудным для Соединенных Штатов, потому что США родились во время промышленной революции, и их рост был обеспечен за счет ископаемого топлива.^[12] Уголь, например, был впервые коммерчески добыт в Соединенных Штатах в 1748 году, а через несколько лет после ратификации Конституции США Питтсбург стал первым промышленным центром страны, который использовал паровую энергию на угле в своих производственных операциях. Электрогенерирующие станции впервые использовали пылевидный уголь в 1918 году, и тот же самый основной метод производства энергии используется и сегодня.^[12] В 2009 году уголь использовался для производства 45% электроэнергии в США.^[15] и эта пропорция, по прогнозам, останется более или менее постоянной до 2035 года.^[16] Во многом из-за зависимости страны от угля на производство электроэнергии в 2007 году приходилось 34% выбросов парниковых газов в США, за ней следовали транспортные источники (28%) и другие промышленные источники (19%). В 2005 году Соединенные Штаты произвели 18% от общего объема выбросов парниковых газов в мире, что сделало их вторым по величине источником выбросов после Китая.^[17] В то время как технология, лежащая в основе нашей «культуры ископаемого топлива»^[12] является частью проблемы изменения климата, и более устойчивые технологии, несомненно, станут частью решения, еще одним важным фактором в наших усилиях по остановке изменения климата является «слепота», которую наша экономическая система проявляет к ухудшению состояния окружающей среды.^[18]

По словам Эла Гора, «рыночная капиталистическая экономика, возможно, является самым мощным инструментом, используемым цивилизацией», но она также является «единственной самой мощной силой, стоящей за иррациональными решениями в отношении глобальной окружающей среды».^[18] Сила, о которой говорит Гор, черпает силу в том факте, что такие экологические удобства, как чистый воздух и другие общественные блага не имеют ценника и разделяются всеми. Отсутствие ценовых механизмов, сигнализирующих о дефиците таких товаров, означает, что нет экономических стимулов для их сохранения. В так называемом Трагедия общественного достояния, рациональные люди мотивированы чрезмерно использовать эти ресурсы для краткосрочной экономической выгоды, несмотря на потенциальную возможность коллективных действий истощить ресурс или привести к другим неблагоприятным последствиям в долгосрочной перспективе.^[19] Для парниковых газов это означает, что их влияние на стабильность климата часто игнорируется в экономическом анализе, поскольку внешние эффекты. В качестве часто используемого показателя благосостояния страны, ВВП, например, оценивает товары и услуги, произведенные в стране, но не учитывает выбросы парниковых газов и другие экологические эффекты, возникающие в процессе.^[18][20] Таким образом, страны получают стимул к использованию своих ресурсов и поощрению потребления с постоянно увеличивающейся скоростью, несмотря на последствия этих действий для концентрации парниковых газов в атмосфере и стабильности климата. В этом отношении текущие переговоры ООН по изменению климата в основном касаются экономического будущего вовлеченных стран.^[21]

Влияние парниковых газов на здоровье и благосостояние населения

15 декабря 2009 г. администратор EPA Лиза П. Джексон сделал два важных вывода в соответствии с разделом 202 (a) CAA:^[22]

1. что шесть парниковых газов в атмосфере - CO₂, CH₄, N₂О, гидрофторуглероды, перфторуглероды и гексафторид серы - можно разумно ожидать, что они представляют опасность как для здоровья, так и для общественного благосостояния; и
2. что выбросы парниковых газов из мобильных источников, подпадающих под действие раздела 202 (a) CAA, способствуют общему загрязнению воздуха парниковыми газами и, следовательно, решению проблемы изменения климата.

По мнению Агентства, основной объем работ, произведенных МГЭИК, Программа исследования глобальных изменений США, а Национальный исследовательский совет Национальной академии наук США представляет наиболее полные, передовые и тщательно проверенные документы по науке об изменении климата. Соответственно, при своих выводах Администратор полагалась в первую очередь на отчеты об оценке и другие научные документы, подготовленные этими организациями.^[23]

МГЭИК определяет «изменение климата» как «изменение состояния климата, которое может быть идентифицировано (например, с помощью статистических тестов) по изменениям среднего значения и / или изменчивости его свойств, и которое сохраняется в течение длительного периода, обычно десятилетиями или дольше. Это относится к любым изменениям климата с течением времени, будь то из-за естественной изменчивости или в результате деятельности человека ».^[24] В своей последней оценке изменения климата МГЭИК обнаружила, что «потепление климатической системы однозначно» и что антропогенная составляющая этого потепления за последние тридцать лет, вероятно, оказала заметное влияние на наблюдаемые изменения во многих физических и биологических системах.^[24] Свойства парниковых газов таковы, что они сохраняют тепло в атмосфере, которое в противном случае могло бы уйти в космос. ПГ накапливаются в атмосфере, когда они выбрасываются быстрее, чем они могут быть удалены естественным путем, и это накопление вызывает изменения в климатической системе. Попав в атмосферу, парниковые газы влияют на энергетический баланс Земли на период от десятилетий до столетий.^[25] В соответствии с их долгосрочным воздействием, МГЭИК обнаружила, что даже если концентрации всех парниковых газов будут оставаться постоянными на уровне 2000 года, можно ожидать дальнейшего потепления примерно на 0,1 ° C за десятилетие.^[24] Тот факт, что парниковые газы являются долгоживущими в атмосфере, также означает, что они хорошо перемешиваются по всему миру - отсюда глобальный характер проблемы.^[26]

Рассмотрев представленные перед ней научные доказательства, администратор Джексон обнаружила, что можно разумно ожидать, что парниковые газы могут поставить под угрозу здоровье населения США несколькими способами. Они есть:^[27]

• Прямые температурные эффекты - Жара является основной причиной смертей, связанных с погодными условиями, в США, и, по прогнозам, сильные волны тепла будут усиливаться в тех частях страны, где эти явления уже происходят.
• Влияние на качество воздуха - Нижний этаж озон (основной компонент смога) может вызывать боль в груди, кашель, раздражение и заложенность горла, а также обострять респираторные заболевания, такие как бронхит, эмфизема и астма.^[28]

Ожидается, что повышение температуры, связанное с изменением климата, усилит образование озона на уровне земли в загрязненных районах США.

• Воздействие на экстремальные погодные явления - The IPCC сообщает о свидетельствах усиления интенсивной активности тропических циклонов в Северной Атлантике примерно с 1970 года.^[24] Увеличение интенсивности тропических циклонов связано с увеличением смертности, травм, болезней, передаваемых через воду и продукты питания, и посттравматических стрессовых расстройств.
• Воздействие на болезни, чувствительные к климату - Ожидаемые изменения климата, вероятно, увеличат распространение болезнетворных микроорганизмов, передаваемых через пищу и воду, среди уязвимых групп населения.

Администратор Джексон также обнаружил, что можно разумно предположить, что парниковые газы могут поставить под угрозу общественное благосостояние следующим образом:^[29]

• сельское хозяйство - При более высоком атмосферном CO₂ концентрации могут стимулировать рост растений, климатические изменения могут также способствовать распространению вредителей и сорняков, увеличивать образование озона на уровне земли (что пагубно для жизни растений) и изменять температуру и характер осадков. Остается неопределенность в отношении того, в какой степени эти факторы будут уравновешивать друг друга, но данные свидетельствуют о чистой отрицательной выгоде с возможностью неурожая в будущем.
• Лесное хозяйство - Как и в случае с сельским хозяйством, неопределенность сохраняется, но есть свидетельства увеличения размеров и частоты возникновения лесных пожаров, вспышек насекомых и гибели деревьев в некоторых частях США. Ожидается, что эти последствия сохранятся с будущими изменениями климата.
• Водные ресурсы - Воздействие изменения климата на круговорот воды уже наблюдалось. Например, есть «хорошо задокументированные свидетельства уменьшения снежного покрова из-за потепления» на западе США. Эти изменения в снегопадах, вероятно, повлияют на такие районы, как Калифорния, которые зависят от таяния снегов для водоснабжения. Ожидается, что изменение климата также повлияет на водоснабжение в других районах страны, увеличивая конкуренцию за ее использование.
• Повышение уровня моря - Самый большой риск для США, связанный с повышением уровня моря, - это степень, в которой это усугубит наводнение, вызванное штормовыми нагонами. Районы вдоль побережья Атлантического океана и Персидского залива, включая Новый Орлеан, Майами и Нью-Йорк, особенно уязвимы для таких воздействий.
• Энергия - Ожидается, что изменение климата приведет к увеличению пикового спроса на электроэнергию. Это может еще больше ограничить водные ресурсы, так как электростанции в значительной степени используют воду для охлаждения. Большая часть энергетической инфраструктуры США расположена в прибрежных районах и может пострадать от наводнения.
• Экосистемы и дикая природа - Изменения ареала обитания, сроков миграции и репродуктивного поведения уже наблюдались и, как ожидается, будут увеличиваться с дальнейшим потеплением. Ожидается, что потепление и подкисление океана нанесет ущерб морским видам, таким как кораллы, а потеря арктического морского льда приведет к сокращению среды обитания для ряда видов. Елово-пихтовые леса «вероятно исчезнут на территории Соединенных Штатов».

Нормативные подходы в соответствии с Законом о чистом воздухе

Из мобильных источников

Нормы выбросов парниковых газов для легковых автомобилей и корпоративные стандарты средней экономии топлива Правило

Обнаружение опасности EPA в 2009 году не наложило никаких ограничений на парниковые газы само по себе, но вместо этого стало предпосылкой для установления правил для парниковых газов из мобильных источников в соответствии с разделом 202 (a) CAA.^[30] Фактические требования к выбросам появились позже, 7 мая 2010 года, когда EPA и Национальная администрация безопасности дорожного движения завершили разработку Нормы выбросов парниковых газов для легковых автомобилей и корпоративные стандарты средней экономии топлива Правило (Правило LDV).^[31] Правило LDV применяется к автомобилям малой грузоподъемности, грузовикам малой грузоподъемности и легковым автомобилям средней грузоподъемности (например, легковым автомобилям, внедорожникам, минивэнам и пикапам, используемым для личного транспорта) на период с 2012 по 2016 годы. По оценке EPA. что это правило предотвратит выброс 960 миллионов метрических тонн CO₂-эквивалентные выбросы от выброса в атмосферу, и что это сэкономит 1,8 миллиарда баррелей нефти в течение срока службы транспортных средств, подпадающих под это правило.^[32]

Правило LDV выполняет свои задачи в основном с помощью традиционного командно-административного подхода. Наиболее существенные требования представлены в виде двух отдельных CO.₂ стандарты (один для легковых автомобилей, а другой для грузовиков, выраженный в граммах на милю), которые применяются к автопарку производителя. Чтобы определить соответствие требованиям правила, производители должны рассчитать средневзвешенный уровень выбросов для автопарка в конце модельного года и сравнить его со средним стандартом выбросов для автопарка. Нормы выбросов для производителя в данном модельном году рассчитываются на основе площади, занимаемой транспортными средствами в его парке, и количества автомобилей, произведенных производителем на каждой площади. Стандарты составлены таким образом, что с 2012 по 2016 год они постепенно становятся более строгими.^[33] Правило LDV также включает стандарты 0,010 г / милю и 0,030 г / милю для N₂O и CH₄, соответственно. Эти стандарты были в первую очередь введены в действие как мера против отступления, поскольку N₂O и CH₄ уже выбрасываются из автомобилей в относительно небольших количествах.^[34]

Хотя предписывающее регулирование является одним из наиболее распространенных политических подходов к регулированию окружающей среды,^[19] у него есть свои недостатки. Директивные правила часто подвергаются критике, например, как излишне жесткие и неэкономичные, поскольку они не обязательно побуждают регулируемые организации сокращать выбросы сверх минимальных стандартов, и они могут не достичь желаемых выгод при минимально возможных затратах.^[19][35] Правило LDV рассматривает эту критику несколькими способами. Во-первых, как отмечалось выше, стандарты выбросов со временем постепенно ужесточаются. Это не только предотвращает застой, который может произойти с единым стандартом, но и дает производителям достаточно времени для адаптации к самым строгим требованиям. Кроме того, Правило LDV включает в себя ряд гибких возможностей регулирования, наиболее важной из которых является программа, позволяющая осуществлять банковские операции и торговлю кредитами. В общем, правило LDV позволяет производителям накапливать квоты на выбросы в случаях, когда средний уровень выбросов CO₂ выбросы ниже применимого стандарта. Затем производители могут сами использовать кредиты, если определенные модели автомобилей не соответствуют стандарту, или они могут продать кредиты другому производителю. Согласно EPA, эти банковские и торговые положения способствуют достижению экологических целей правила, решая вопросы, связанные с технологической осуществимостью, сроками выполнения заказа и стоимостью соблюдения стандартов.^[36]

Государственное регулирование от автотранспортных средств

За одним исключением, ответственность за регулирование выбросов от новых автомобилей в соответствии с Законом о чистом воздухе лежит на EPA. Раздел 209 (a) Закона гласит, в частности: «Ни один штат или его политическое подразделение не должны принимать или пытаться применять какие-либо стандарты, касающиеся контроля выбросов от новых автомобилей или двигателей новых транспортных средств, подпадающих под действие этой части».^[37] Раздел 209 (b) Закона предусматривает исключение; он дает EPA право отменить этот запрет для любого штата, который принял стандарты выбросов для новых автомобилей или двигателей до 30 марта 1966 года.^[38] Калифорния - единственный штат, отвечающий этому требованию, и, следовательно, единственный штат в стране, который может добиваться отказа от EPA. Чтобы получить отказ и установить свои собственные требования к выбросам, штат должен продемонстрировать, среди прочего, что его стандарты будут по крайней мере такими же защитными, как здоровье населения, как любые применимые федеральные стандарты. После того, как Калифорния получит отказ от определенного стандарта, другие штаты могут принять этот стандарт как свой собственный.

24 сентября 2004 года Калифорнийский совет по воздушным ресурсам (CARB) принял стандарты выбросов парниковых газов от новых легковых автомобилей, легких грузовиков и автомобилей средней грузоподъемности. Как и в случае с Правилом LDV, правила Калифорнии устанавливают стандарты для CO.₂ эквивалентные выбросы от двух классов транспортных средств в граммах на милю. Как и в правиле LDV, стандарты Калифорнии со временем становятся более строгими. Первоначально CARB запросил у EPA отказ от этих стандартов 21 декабря 2005 г. EPA отклонило этот запрос 6 марта 2008 г., заявив, что государству не нужны стандарты для решения неотложных и чрезвычайных условий (как того требует раздел 209 CAA ( b) (1) (B)), потому что последствия изменения климата в Калифорнии не были экстраординарными по сравнению с последствиями в остальной части страны.^[39] После повторного рассмотрения EPA позже отозвало свой предыдущий отказ и 8 июля 2009 г. утвердило запрос Калифорнии.^[40] Пятнадцать штатов приняли стандарты Калифорнии.^[41] Кроме того, Калифорния и EPA работали вместе, чтобы эти две программы совпали и позволили автопроизводителям производить единый национальный парк автомобилей, который соответствует обеим программам.^[42]

Государственные нормативные акты за пределами Закона о чистом воздухе влияют на выбросы, особенно налог на газ тарифы. По состоянию на 2020 год несколько штатов на северо-востоке США обсуждали региональные ограничения и торговую систему для выбросов углерода из источников автомобильного топлива, называемую Транспортная климатическая инициатива.^[43]

Из стационарных источников

"Обзор нового источника«(NSR) - это программа разрешений, учрежденная CAA, которая требует от владельцев или операторов« крупных »стационарных источников загрязнения воздуха получать разрешения до строительства или модификации этих источников. Программа NSR для крупных источников состоит из двух частей:^[44]

1. Программа предотвращения значительного ухудшения состояния (PSD), которая применяется к а) источникам, расположенным в районах страны, соответствующих требованиям Национальные стандарты качества окружающего воздуха (NAAQS), и б) загрязнителям, для которых нет NAAQS;^[45] и
2. программа проверки новых источников, не отвечающая требованиям (NNSR), которая применяется к источникам, расположенным в районах, не соответствующих требованиям NAAQS.

Разрешения PSD выдаются EPA или государственным или местным правительственным агентством, в зависимости от того, кто обладает юрисдикцией над территорией, в которой расположен объект. Чтобы получить разрешение PSD, заявители должны продемонстрировать, что предлагаемый новый основной источник или серьезная модификация существующего источника соответствует нескольким нормативным требованиям. Среди этих требований - использование Лучшая доступная технология управления (BACT) для ограничения выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, а также демонстрация посредством моделирования качества воздуха того, что источник или модификация не вызовет и не будет способствовать нарушению NAAQS.

В соответствии с федеральными постановлениями программа PSD применяется только к источникам, которые выбрасывают один или несколько «регулируемых загрязнителей СМП».^[46] В 2008 году администратор EPA Стивен Джонсон издал меморандум, чтобы задокументировать интерпретацию Агентством этого нормативного текста. В частности, администратор Джонсон заявил, что загрязнитель становится «регулируемым загрязнителем СМП», когда положение Закона или нормативные акты, установленные в соответствии с Законом, требуют фактического контроля над этим загрязнителем, но не тогда, когда Закон или такие постановления просто требуют мониторинга или отчетности выбросы этого загрязнителя.^[47] В ответ на запрос о пересмотре этой интерпретации администратор Агентства по охране окружающей среды Лиза Джексон подтвердила, что это Агентство будет продолжать применять интерпретацию, изложенную в меморандуме 2008 г., но дополнительно пояснила, что тот момент, когда загрязнитель становится «регулируемым загрязнителем СМП», наступает тогда, когда требования, контролирующие выбросы загрязняющего вещества вступают в силу, а не после обнародования этих требований.^[48] Поскольку правило LDV требует, чтобы производители автомобилей соответствовали применимым стандартам по парниковым газам для автомобилей 2012 модельного года, а 2 января 2011 года является первым днем, когда автомобили 2012 модельного года могут быть введены в продажу, шесть парниковых газов, регулируемых этим правилом, стали регулируемыми загрязнителями NSR. от 2 января 2011 г. для целей программы PSD.^[49]

Среди компонентов программы PSD тот, который в первую очередь относится к парниковым газам, - это требование, чтобы владельцы или операторы источников использовали BACT для ограничения выбросов парниковых газов из источника. Органы, выдающие разрешения, обычно устанавливают BACT с помощью пятиэтапного аналитического процесса, конечным результатом которого является выбор одного или нескольких методов сокращения выбросов рассматриваемого загрязняющего вещества и установка одного или нескольких предельных значений выбросов и эксплуатационных ограничений для выбросов. единиц, находящихся на рассмотрении. Поскольку программа PSD и ее требование использовать BACT применимы к любому новому источнику или модификации в существующем источнике, который соответствует установленным критериям применимости, программа PSD представляет собой традиционный командно-административный подход к регулированию парниковых газов. Однако BACT устанавливается органом, выдающим разрешения, на индивидуальной основе с учетом факторов, специфичных для участка и источника. В ходе анализа BACT орган, выдающий разрешения, может, например, смягчить строгость окончательного предела выбросов, если имеются серьезные неблагоприятные экономические, энергетические или экологические соображения.

Программа PSD является сложной, и получение разрешения может быть дорогостоящим как для заявителя, так и для разрешительного органа. Было подсчитано, например, что соискатели разрешения затрачивают 866 часов труда и 125 120 долларов на получение среднего разрешения ОСЧС. Административные расходы разрешительного органа на то же разрешение составляют 301 час труда и 23 280 долларов США.^[50] Традиционно этот процесс выдачи разрешений был сосредоточен на контроле выбросов из крупных промышленных источников загрязнения воздуха, таких как электростанции, работающие на ископаемом топливе, нефтеперерабатывающие заводы, а также широкий спектр заводов-производителей, которые выбрасывают более 250 тонн в год регулируемых загрязнителей (в некоторых случаях порог применимости составляет 100 тонн в год).^[51] До регулирования выбросов парниковых газов в соответствии с CAA ежегодно выдавалось около 280 таких разрешений.^[52] Однако парниковые газы обычно выбрасываются из источников в количествах, намного превышающих количество других загрязнителей, регулируемых программой PSD. Настолько, что такие источники, как офисные здания и крупные торговые центры, могут легко превысить порог в 250 тонн в год и стать предметом разрешительных требований PSD. Фактически, без каких-либо действий по изменению того, как применяется программа PSD, EPA подсчитало, что до 41000 источников могут потребоваться разрешения. каждый год с добавлением парниковых газов в качестве регулируемого загрязнителя. Чтобы предотвратить невыносимое административное бремя для разрешительных органов, связанное с такими «абсурдными результатами», EPA приняло меры 3 июня 2010 года по изменению критериев применимости в правилах PSD.^[53] Это действие известно как «Предотвращение значительного износа» и «Правило адаптации к выбросам парниковых газов» Раздела V (Правило адаптации). С помощью правила адаптации EPA повысило нормативный порог для основных источников выбросов парниковых газов с уровней 100/250 тонн в год до 100 000 тонн в год выбросов эквивалента CO2.

Через 5-4 решение созданный судьей Скалией, Верховный суд вернул Правило портняжного дела EPA на том основании, что Закон о чистом воздухе не уполномочивал агентство регулировать все источники, подпадающие под действие Правила. Суд постановил, что EPA может требовать только от источников «в любом случае» - тех, которые участвовали в программе PSD из-за их выбросов загрязняющих веществ, не связанных с парниковыми газами - соблюдения программы PSD и требований Раздела V по разрешению выбросов парниковых газов. Это фактически исключило источники «Шага 2», указанные в окончательном правиле.

Пригодность Закона о чистом воздухе

Поскольку Правило LDV и применение программы PSD к парниковым газам вступили в силу только недавно, слишком рано оценивать, насколько они сократили фактические выбросы парниковых газов и какой ценой. Однако, учитывая огромные последствия, которые регулирование парниковых газов имеет почти для каждого аспекта жизни нашего общества, не следует удивляться тому, что уже много написано об адекватности ВГА для регулирования глобальных загрязнителей. Неудивительно также, что мнения по этому вопросу широко разнятся. Аллен и Льюис,^[50] например, утверждают, что CAA совершенно не подходит для регулирования выбросов парниковых газов, потому что оно не предназначено для этого, и затраты на такое регулирование потенциально намного превышают затраты, связанные с законодательством об изменении климата, недавно рассмотренным в Конгрессе. В подтверждение своего аргумента о том, что CAA плохо подходит для парниковых газов, они указывают на «абсурдные результаты», которые само EPA признало и стремилось избежать путем прохождения Правила адаптации:

"EPA is entirely correct: Congress did not intend to apply PSD and Title V to small entities, did not intend for those programs to crash under their own weight, and did not intend for PSD to stifle economic growth. [footnote omitted] And Congress never intended for EPA to control CO₂ emissions under the CAA! [footnote omitted] Congressional support for regulatory climate policy is much stronger today than it was in 1970 and 1977, when Congress enacted and amended CAA section 202. [footnote omitted] Yet even today, the prospects for cap-and-trade legislation and for U.S. ratification of a successor treaty to the Kyoto Protocol remain in doubt. [footnote omitted] The notion that Congress, in 1970 or 1977, implicitly authorized EPA to adopt economy-wide, or even industry-specific, controls on CO₂ is ludicrously unfounded. [footnote omitted]"

Economists Dallas Burtraw and Arthur G. Fraas with the nonprofit and nonpartisan research organization Resources for the Future offer a different perspective on the subject of GHG regulation under the CAA. Although they agree that new legislation specifically designed to address climate change is the best long-term option, they characterize the CAA as a, "potentially potent alternative" in the absence of such legislation for the short-term.^[54] They note, for example, that EPA has already identified improvements in energy efficiency as the most attractive short-term option for mitigating GHGs at existing facilities in many industrial sectors. They go on to state that such improvements would most likely be among the first moves made by regulated entities under a legislative approach so it is unlikely that requiring these moves through regulation would result in comparatively higher costs. Based on their research, they conclude that domestic GHG reductions of up to 10% relative to 2005 levels could be achieved at moderate costs, which is comparable to reductions that would have been achieved under the Waxman-Markey climate change bill that was passed by the House of Representatives in 2009. In their view, the success of regulating GHGs under the CAA as it exists today rests with the EPA:

"We see substantial opportunities under the Clean Air Act for domestic emissions reductions that can be achieved at what will probably be moderate cost. However, enthusiasm about the act as a vehicle for carbon regulation should be tempered. First, this paper suggests that achieving meaningful emissions benefits at reasonable cost is possible, but it will require EPA to be bold. The agency must interpret sections of the act to enable use of flexible mechanisms, must be ambitious in setting emissions targets, and must shift its focus to a new regulatory program. In short, to do all of this well, the agency will need to innovate…. Second, EPA action under the CAA is inferior to new legislation from Congress, especially over the long term. Although it is possible to identify some readily available opportunities for emissions reductions and push them via regulation (with market tools to keep costs down), it quickly becomes difficult to identify what steps should be taken next…. With those reservations, however, the Clean Air Act—if used wisely by EPA—can be a useful vehicle for short-term greenhouse gas regulation."

Influence of stakeholders

Because EPA's authority to regulate GHG emissions has such significant implications for the economy, the environment, and our society at large, it is a topic of interest to a broad range of organizations including Congress, the courts, the states, environmental organizations, and the regulated industry. All of these entities have had a direct hand in shaping the laws, regulations, and policies concerning GHGs into what they are today and will likely continue to do so in the future. As discussed above, California has played a large role in shaping the motor vehicle regulations. EPA's authority to regulate GHGs under the CAA is also a topic of continuing political debate in both chambers of Congress. On January 21, 2010, Senator Lisa Murkowski (R-AK) introduced a disapproval resolution under the Congressional Review Act, which would have nullified EPA's endangerment finding.^[55] The resolution was defeated by a vote of 53–47, with six Democrats voting in favor of it.^[56] Later that year on March 4, Senator Jay Rockefeller (D-WV) introduced a bill that would suspend for two years any EPA action to regulate CO₂ or CH₄ under the CAA except for the vehicle standards under section 202.^[57] He re-introduced similar legislation on January 31, 2011, the same day Senator John Barrasso (R-WY) introduced broad legislation to preempt regulation of GHGs under federal law.^[58][59] On February 2, 2011, Representative Fred Upton (R-MI), Representative Ed Whitfield (R-KY), and Senator James Inhofe (R-OK) released a draft bill, which would amend the CAA to, "prohibit the Administrator of the Environmental Protection Agency from promulgating any regulation concerning, taking action relating to, or taking into consideration the emission of a greenhouse gas due to concerns regarding possible climate change, and for other purposes."^[60]

That the major opposition to regulation of GHGs under the CAA is headed largely by a contingent of elected officials from major coal, oil, and газ states exemplifies the political warfare that can erupt when leaders attempt to appeal to their core constituencies even though doing so may impede action on pressing national problems.^[61] It also underscores Al Gore's view that the political system will be the "decisive factor" in our efforts to address global climate change: "the real work must be done by individuals, and politicians need to assist citizens in their efforts to make new and necessary choices."^[18] Whether Congress will act any time soon to pass cap-and-trade legislation or revoke EPA's authority to regulate GHGs is questionable.^[50] However, even inaction by Congress in this area leaves EPA's future options open.

В его книге Земля на весах, Al Gore observes that, "the American people often give their leaders permission to take action [on an issue] by signaling agreement in principle while reserving the right to object strenuously to each and every specific sacrifice necessary to follow through."^[18] As a recent illustration of Gore's point, consider the results of a public opinion poll conducted in June 2010.^[62] One thousand people were asked the question: "How important is the issue of global warming to you personally?" Seventy six percent of respondents said they considered global warming to be extremely important, very important, or somewhat important. Sixty eight percent of people in the same survey also said that the United States should take action on global warming even if other major industrial countries such as China and India do not agree to do equally effective things. However, when asked, "[P]lease tell me whether you favor or oppose the federal government…[increasing] taxes on gasoline so people either drive less, or buy cars that use less gas," seventy one percent of the survey respondents said they opposed increased gasoline taxes, despite the fact that such a tax would be "one of the logical first steps" we would likely take in an effort to reduce oil consumption and address climate change.^[18] Thus, there is an apparent discrepancy between the public's feelings about the threat of climate change and its willingness to make personal sacrifices to address it. The reluctance of both the American public and Congress to make sometimes difficult choices to address climate change has left opportunities wide open for other stakeholders to influence climate change policy; among the most influential thus far are non-governmental organizations (NGOs).

In his article, "Learning to Live with NGOs," P.J. Simmons wrote that NGOs can, "make the impossible possible by doing what governments cannot or will not."^[63] History shows that this is particularly true where climate change regulation is concerned. While NGOs cannot themselves pass climate change regulations, they have played a clear role in forcing EPA's hand through action in the courts. EPA's endangerment finding, the LDV Rule, and the consequent regulation of GHGs from stationary sources under the PSD program are a direct result of the Supreme Court's decision in Массачусетс против EPA.^[50] As discussed supra, that case is founded on the petition submitted to EPA in 1999 by the International Center for Technology Assessment and nineteen other NGOs. With passage of the LDV Rule, EPA did what ICTA and its fellow petitioners demanded more than ten years earlier. And a number of NGOs have continued to apply pressure to EPA. On December 23, 2010, EPA announced that it would establish GHG standards for new and modified electric generating units (EGUs) and petroleum refineries under section 111(b) of the CAA, and that it would set GHG emissions guidelines for existing sources in those same categories under CAA section 111(d);^[64] these emissions standards and guidelines will be established according to a schedule set forth in settlement agreements into which EPA entered to settle legal challenges brought forth by several NGOs and states after EPA failed to establish GHG standards when it revised its rules for EGUs and refineries in 2006 and 2008.^[65][66] Under the terms of the agreement, EPA will issue final standards for EGUs and refineries in May 2012 and November 2012, respectively.

EPA's actions to address climate change are also being challenged by those most directly affected – the regulated community. Over eighty claims have been filed by thirty-five different petitioners against EPA related to the endangerment finding, the LDV Rule, the Tailoring Rule, and another rule related to the PSD program.^[67] A large number of the parties in these cases are businesses and industry associations (acting in the interests of businesses) such as Peabody Energy Company, Gerdau Ameristeel U.S. Inc., Coalition for Responsible Regulation, National Association of Manufacturers, Portland Cement Association, National Mining Association, American Farm Bureau Association, and the U.S. Chamber of Commerce.^[68] These claims have been consolidated into Coalition for Responsible Regulation v. U.S. Environmental Protection Agency (CRR v. EPA) under three main docket numbers, 09-1322, 10-1092, and 10-1073.^[67] The arguments put forth by the plaintiffs are numerous and varied, depending on the particular case but most are fundamentally about the economic impacts of regulation. A summary of the arguments has been compiled by Gregory Wannier of The Center for Climate Change Law at the Columbia Law School.^[67] 26 июня 2012 г. Апелляционный суд округа Колумбия issued an opinion in CRR v. EPA which dismissed the challenges in these cases to the EPA's endangerment finding and the related GHG regulations.^[69] The three-judge panel unanimously upheld the EPA's central finding that GHG such as carbon dioxide endanger public health and were likely responsible for the global warming experienced over the past half century.

Смотрите также

• Политика США в отношении изменения климата
• Изменение климата в США
• Экологическая политика администрации Дональда Трампа

Рекомендации